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长短之辩——负面清单长一点好还是短一点好(四)

信息来源:www.?qydlxh.org.cn???发布时间:2014-01-15

?这是自贸区创新之举的长短之辩。负面清单作为自贸区最典型的创新举措,甫一推出,即“收获”了较多负面评价。业内人士纷纷表示失望,认为它不过是《外商投资产业管理指导目录》的翻版,“质量不高”“比较落后”“近乎正面清单”。更有专家直言,该清单使用“限制”字眼较多,“禁止”较少,而使用“限制”一词的监管措施,解释空间比较大,缺乏透明度等问题依然存在,并未完全达到负面清单的效果。

所谓负面清单,相当于投资领域的“黑名单”,明列企业不能投资的领域和产业,与实施多年的《外商投资产业管理指导目录》不同,那份文件类似“正面清单”,列明了鼓励、限制和禁止外商进入的行业,奉行的是“法无授权不可为”原则,而负面清单体现的是“法无禁止即可为(非禁即入)”的原则。凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理职能、或业绩要求、高管要求等方面的限制措施,以及事涉国家经济安全的战略性、敏感性行业和产能过剩行业均列入负面清单,除此之外,其它的都可以干,藉以划清政府与市场的界限,厘定政府需要管的事,而不是无限制伸手,这与新一届中央高层强调多用市场之手,让不同形态的资本在合法合规的条件下平等竞争,把政府权力关进制度笼子的改革思路是高度一致的。
首份负面清单(2013版),按国民经济行业分类,列出18个门类、89个大类、419个中类、1069个小类,以及100条管理措施。针对外界质疑,自贸区管委会常务副主任戴海波坦言,“首份负面清单起步意义确实大于行业开放,说2013版是‘天花板’也不为过,今后还可能更新和调整,推出2014、2015版,总体上是不断缩减;作为一个从负面角度制定的负面清单,并非与其他缔约方谈判的结果,我们主动开放,主动改革,探索这种管理模式,所以请社会各界给我们试验的机会和时间,用建设性的态度支持我们做好改革试验”。他进一步解释,负面清单并非愈短愈好,也不是愈长愈好,关键要看清单中的产业分类,行业分类包括大类、中类、小类,如果清单直接列的是大类,看起来单子缩短了,但其实开放程度反而比较低,反过来要是清单写明的是小类,条数自然会增多,但限制和禁止的只是个别的“点”,首份负面清单管到小类项目,实际在总量里只管住了17%,其余83%是开放的,释放出的空间可以促进跨界产业模式,有利于这些领域的开放,清单没列出来的就交给市场,于是倒逼政府转变职能。
稍仔细阅读负面清单,不难发现其“长短相宜”挺符合辩证法,譬如采矿业,有的部门主张全部取消,倘如此负面清单上就是一条,采矿业便统统“出局”了,但是如果细分,采矿业有7大类、19中类、37小类,在对应37小类的时候,取消几小类,即释放出其它小类,这些小类一旦与现代技术结合,又衍生出很多产业发展的想象空间。
以笔者所见,迄今为止,就负面清单长短之利弊,当属韩正书记的说法最形象,亦最具说服力:“管大类好比管住一幢楼的门,整幢楼就进不去了;管中类好比管住几个楼层,其它楼层都可以进;管小类好比管住几个房间,其它房间就可以进去了。我们现在就是管房间,因此看上去管得多,实际上要比管大门释放出的空间多很多,是更开放了”。
虽远远称不上举步维艰,但负面清单的推出亦绝非易事,是名副其实的“攻坚战”,何以见得,上海市政府参事室主任、上海WTO咨询中心总裁王新奎在接受媒体采访时,作了鞭辟入里的分析:产业指导目录属于国内法,可以自主调整,而负面清单一般存在于投资协定中,是一国承担的国际义务,除非其他缔约方同意,一方不能新增限制。上海自贸区负面清单并非谈判产生,可以自行修订,因此与真正意义上的负面清单管理模式尚有距离。由于地方政府担纲负面清单制定,可能还面临着与中央部委协调的困境,不经其同意,主管部门可能不买账,而与他们商议,则部门利益难免渗入,把这些梳理清楚需要很长时间,有时还得考虑中央层面改革进度,才能确定哪些方面真正可以先行先试,但其“破冰”意义毋庸置疑。我们原先办法是,因为没有能力监管,所以不让你进来,采用负面清单方式后,政府事前审批权力必然会弱化,总的方向是宽进严管,该放的权力放到位,该管的事情坚决管好。
怀揣制度创新初衷,集腋成裘,2013版负面清单仍不乏亮点,前景可期。仅以笔者最关注的文化企业准入为例,涉及意识形态领域,开放度自然不高,但对标几十年一路红灯,此次已多有突破性举措,禁止类转化为限制类,限制类也在不断细化,并非是“严防死守”了。比如,自贸区将取消外资演出经纪机构的股比限制,允许外商独资演出机构的设立,还将允许在区内设立外商独资的娱乐场所。尤其是,允许外资企业在试验区内从事游艺游戏设备的生产和销售,意味着因2000年6月文化部等七部门“一纸禁令”,在大门外徘徊了13年的叱咤全球的索尼、任天堂、微软三大游戏巨头,有望“破门而入”了,故被业内玩家普遍视作一个里程碑式举措。再者,外商独资的医疗机构获得了准入机会,中外合作的经营性教育培训机构和职业技能培训机构也将开放(只能以中外合资的方式),都被认为是可圈可点的自贸区新政。
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